我国墓地可以分为两大类，一是私人墓地，二是公共墓地。一般认为，我国的私人墓地包括宗族墓地和使用家庭承包土地、宅基地、自留地或自留山作为殡葬用地的墓地，但在1956年上地改革将我国农村土地农民所有制改为上地公有制之后，我国农村宅基地、自留山和自留地除法律明确规定为国家所用外，均归集体所有。在《宪法》第10条第2款和《土地管理法》第2条第1款均有所体现。另外，根据《殡葬管理条例》第20条和《民政部关于贯彻执行<殡葬管理条例>中几个具体问题的解释》第5条的规定，国家禁止在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓。这就意味着国家通过法律政策在农村推行殡葬制度改革，所谓的私人墓地只是历史遗留产物，在我国存在的空间己经越来越小，因此本文对私人墓地不多做研究阐述。

探讨城市经营性墓地使用权的相关问题，首先必须对城市经营性墓地使用权的权利载体—墓地的概念进行界定。 《说文解字》中记载:“坟，墓也”。通常“坟”与“墓”二字意义不做区分，统指埋葬死者的设施。但有古籍记载“高者日坟，封者日军，平者日墓”，在此种语境下，坟所指的是地面以上包括墓碑在内的部分，“墓”指的是地面以下用于存放死者尸体或骨灰的部分。墓地，指的是坟墓所在的土地，包含埋葬尸体坟墓所直接占用的土地以及坟墓周围与坟墓用途有关联性的土地。

当前我国经营性公墓存在诸多问题，宏观上归结为经营性公墓的行政化、市场化吞噬其社会性，特别是社会公益属性。换言之，当代城市公墓的困境主要是其公共性的退场。首先，按照现行公墓管理办法，我国城市(镇)公墓成为一种准“私产”。经营性公墓如今演变为另类“地产业”，只不过出售的是“阴宅”，居民越来越难以承受高昂墓地价格带来的压力，而与商品住宅70年产权相比，由于城市墓地20年管理费期限的限定， 20年后一系列问题将更为突出。城市“墓地危机”不仅是价格危机，而且涉及墓地数量的稀缺，城市墓地成为一种稀缺性资源。

(1)日本的殡葬历史及公墓特点 日本作为亚洲的经济发达国家，面临着人口老龄化严重及人均土地占有面积极低的不利情形，在日本，墓地可分为公立墓园、民间墓园和寺院墓地，由于日本人大多数信仰佛教，因此像寺院租借墓地是非常普遍的，虽说是租，但基本上只要租到了，都会是永久性使用，当然因为日本寸土寸金，所以大多数普通人还是无法在寺院租到墓地。日本的火葬率特别高，日本的”纳骨堂”现在成了人们存放骨灰的主要场所，更有甚者，有的纳骨堂会给祭奠者发张电子卡，只要插入指定的端口，亡者的墓碑便会在电子屏上显示，达到既能祭拜又节省资源的目的。

(1)美国的殡葬历史及公墓特点 美国关于殡葬的政府管理机构叫做联邦殡葬管理委员会，其通过制订关于殡葬的法规，来对于美国的殡葬工作进行整体管控。在美国，每个州都有自己的墓地管理机构，来负责当地的墓地规划及殡葬服务监管。因为美国的土地资源非常丰富，人均占有土地面积较大，所有美国的公民可以按照自己的意愿选择土葬还是其他，但是基本上都是要在墓地里进行安葬。美国是个文化大交融的国度，在这里因为宗教信仰的不同，祭奠方式也是不尽相同。美国是花园公墓的发起国家，奥克兰公墓就是座历史悠久的花园公墓，里面各种珍贵的植物及充满艺术气息的墓碑和雕塑，而且公墓管理方，会在特定的日子里，组织特色纪念活动，如通过沉睡在这里的人，来讲述美国历史，尤其是在万圣节，公墓里热闹非凡，组织的活动也惊险刺激。因此到奥克兰旅游的人，通常会将奥克兰公墓作为景点参观游览。

C1>英国的殡葬历史及公墓特点 英国也是比较早倡导火葬的西方国家之一，并提倡多种处理骨灰的方式，不保留骨灰。在英国，人们称墓地为宁静的历史，人们通过墓志铭了解着英国人过去的历史与故事。在英国据资料查询，目前大概有2000万个墓园，其中500万个坐落在英格兰地区，因为宗教信仰的缘故，英国的墓园大多规划在离生活区域不远的地方，甚至在街心花园里都可以发现很多墓碑，英国的设计师常常将公园或墓地设置在中间，然后将住宅按照环形来规划，这样地段的房屋，往往会比其他地段的售价要高。对于英国人来说，去墓地看望亲人并没有特定的时间，不论在什么时候，在墓地都可以看见人们的身影。英国的墓志铭文化也是比较有特点的，英国人喜欢通过墓志铭来研究，反思历史。

(1>公墓用地与公园、植物园相兼容 由于我国传统对死亡的忌讳，加上经营管理体制上的独立性、互不协作性，因此在国内稀见公墓地与其它用地兼容的状况。但随着人们观念的转变和经营管理制度的改革，今后公园中有公墓、植物园中有公墓将是有利的组合。公园和植物园可以充分利用不宜植树的地块或边角土地作为公墓用地经营，这将大大提高此类公墓的品味，同时大大增加公园、植物园的游人和收入，也为附近城镇增添了公共绿地。

公墓的功能划分可以从多角度地进行。从其发展过程来进行功能分析，它大致具有以下几大功能: (1>基本功能:死者安息地 墓地是埋葬死者或其标志物的地方。这是所有墓地的共同职能，当然也是公墓最基本的功能。

公墓，最早出现在夏、商、周三代，是奴隶制国家国王、地方诸侯、地方首领和王室贵族以及其他奴隶主的墓地。与之相对应的平民墓地称为“邦墓”。它们都是人类进入阶级社会的产物。体现了血缘关系上的宗法等级制度。到了封建社会，以家族为单位的族墓取代了公墓，族墓成为流传至今的主要墓葬形式。近代公墓的兴起主要受西方殖民文化的影响，上海租界首先开办了以埋葬外国侨民的公墓，后来又有了以同一教派为单位的天主教、佛教公墓。

我国是一个多民族的国家，每个民族都有自己的丧葬习俗，尊重少数民族的丧葬习俗，不仅是一项重要的民族政策，而且也是殡葬管理与改革遵循的原则。我国的回族人民信奉伊斯兰教，他们的传统习俗是对死者进行遗体土葬。过去在回族聚居地，回族人民群众按照自己的风俗习惯，统一择地安葬死者的遗体。随着城市中回族人民群众的增多，为加强管理又尊重其风俗，在城市附近择地建立了回民公墓。回民公墓由国家民委部门管理，业务上接受民政部的指导。

经营性公墓是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬，并实行有偿服务的公共墓地，其特点是营利性。经营性公墓是城市化发展不可或缺的公共服务设施。同时，经营性公墓可以对遗体和骨灰的安葬实行有效管理，杜绝乱埋乱葬现象，也可以遏制殡葬及祭奠过程中的不文明、不健康活动，为精神文明建设服务。

城市公益性公墓是指不以营利为目的，为公民提供安葬(安放)遗体或者骨灰的社会福利设施，其特点是公益性、收费较低。城市公益性公墓起步很早，一些城市早在20世纪60年代就设立了公益性公墓，但发展速度较为缓慢，在城市墓园中占比较小。大部分城市公益性公墓至今已处于死墓(指己入葬的骨灰数达到或超过规模容量的墓园)状态。由于城市公益性公墓的长期缺位和管理不善，经营性公墓垄断了城市公墓市场，公墓价格虚高。城市居民在公墓消费方面选择少，其切实的需求难以得到满足，由此引发了“死不起、葬不起”的尖锐社会矛盾。近年来，一些城市开始陆续建设公益性公墓，缓解经营性公墓收费过高的问题。

提升社会保障制度建设水平，全面建成多层次社会保障体系，这是党中央对新时代发展的重要部署，也是对人民群众的庄严承诺，事关民心向背和党的形象。目前，我国政府正在从经济建设类型向公共服务类型转型。公共服务型政府的职能中就包括了加速发展社会事业，提升公共服务设施水平，完善社会保障体系建设，为人民群众提供更优质的公共服务。近年来，在教育方面，高科技、高层次人才培养成果明显。在医疗领域，覆盖城乡的医疗体系己逐步到位，健康养老理念深入人心，相关服务保障日益提升，我国社会保障体系在不断完善发展。

受传统习俗影响，目前我国公益性公墓安放方式是以平面方阵类型为主，式样比较原始。少数地区建设了骨灰墙与骨灰廊，但老百姓接受程度不高。从殡葬改革发展趋势来看，资源高利用率的生态节约型墓葬，将会是公益性公墓未来发展的总体方向。

“生、老、病、死”中前三项均纳入了社会保障的范畴，是政府重要的社会政策和再分配手段，“分配结果、覆盖范围、资金筹措方式均存在着公平性”。唯独在“死”的保障程度上呈现欠缺和不足。现行殡葬服务多大程度纳入社会福利?既然，政府推行强制火化政策，需要公民承担一定程度的义务，那政府能否对公民的殡葬服务纳入到社会福利体系?从民生角度着力保障无力支付群体最低限度殡葬服务费用的社会群体，国家财政应当给予扶持与减免是无可厚非的。具体说来，制度上应发挥对于花圈、挽嶂、追悼大厅可循环利用物的利用效能让“尊严死”成为可能。目前，社会保障仅针对部分居民，其涵盖了殡葬服务费用报销，涉及到丧葬费和抚恤金两个部分，因逝者的体制身份不同而呈现差异。

民政部将经营性墓地使用权定义为一种债权性权利，具有一定的使用期限，这种债权关系是建立在买卖合同基础上的，丧主向墓地经营者提供证明材料，与经营者签订殡葬服务合同或者墓地买卖合同等协议，并向墓地经营者支付相应的费用，明确丧主与墓地经营单位之间是租赁关系，并带有一定的行政色彩。

虽然近年来经营性墓地发展中出现了较多具体的社会问题，也急需立法解决。但现行立法文件除了较滞后外，在立法内容上仅为文字性原则性的规定，仔细推敲会发现立法文件中很少有涉及经营性墓地使用权的概念、性质、权利的得丧变更等具体内容，致使实践中解决社会问题时无法可依。

我国在20世纪80年代开始真正大规模建设经营性墓地，至90年代成为一类产业，形成相当的市场规模，并出现了炒买炒卖墓地的情况下，民政部才陆续发布一些“办法”，并沿用至今，未曾修改。从经营性墓地使用权的社会需要和立法供求方面，就能发现经营性墓地使用权的立法状况己经滞后于现实经营性墓地使用权发展的需要，通过对现行立法检索就能发现，大部分立法文件是在2000年左右，都是涉及管理建设方面。并缺乏稳定性，施行时间较短，部分都己失效。例如，在涉及经营性墓地使用权的十四部部门规章里，就有五部己经失效。

殡葬工作本便是一项复杂的系统工程，其中涉及民政、国土资源、农业、交通、水利、工商、环境保护、公安等诸多的政府行政部门，我国殡葬管理制度的法律体系虽然从结构上具备从中央到地方的全国性执法体系，但这一体系缺乏足够的法律位阶对如此复杂的殡葬管理工作做出有效的统筹、规划和指导。虽然我国有《城乡规划法》的现行法律，有“社会主义新农村”的发展纲要，但都是在宏观框架内、严格的程序上对农村的发展进行规划，而在具体的殡葬事务的管理问题上，并没有一个切实有效的方案或者政策。

中华文明是一个以汉族农耕文明为主的多民族文化体系，农业文明曾给中国带来过无数的荣耀、财富和辉煌，所以农村在中国社会构成中一直都是极其重要的组成部分，也占据着今天中国经济发展中的一个无可替代的位置。目前，全国共有农村乡级行政单位32931个，农村人口6亿1886万，农村人口占全国人的45.23%。时至城镇化高速发展的今日，农村人口依旧是中国社会结构中占据着极大的比重。而在法治进程中，农村因其先天的劣势，使其法制化的速度一直处于城市之后。譬如在殡葬法制化建设与殡葬改革工作推进方面，农村的土葬比例在整体上依旧高于城市，农村受到来自传统的思想与习惯的束缚，对于火葬的推行一直比较抗拒。同时，农村的经济发展水平较低，经济增长缓慢，导致基础设施建设相对薄弱，也在客观上阻碍了殡葬业在农村地区的升级。另外，农村人口多且分散程度高，法制观念相对淡薄，这都增加了农村法制社会建设的管理成本。此外，由于一直东西部、南北方的差异，所以农村与农村之间相比较，地区间的发展也是极不平衡的，诸多的客观因素又进一步的阻碍的我国农村殡葬用地法律制度建设进程。